| 美国对尼援助情况浅析 |
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| 2003-03-31 08:31 |
尼泊尔经济落后，即使在南亚八国中，尼泊尔人均国内生产总值（GDP）也是最低的，1998/1999财政年度为225美元，1999/2000财政年度为242美元，2000/2001财政年度由于尼卢比贬值实际只达到240美元，本财年（2001/2002财年）为226美元，GDP增长速度只有0.8%，远低于上财年GDP 4.8%的发展速度和本财年6%的预计值，为18年来的最低点。目前尼泊尔仍有42%的人口年收入低于100美元。尼泊尔作为世界上为数不多的最不发达的贫困国家之一，外国援助对尼的经济社会发展有着不可或缺的作用。同时，尼泊尔是个和平之邦，与世界上绝大多数国家保持着友好的外交关系。因此，许多国家和国际组织都乐于向其提供经济技术援助。
外国及国际组织对尼经济技术援助按资金来源基本上可分为三类：多边、双边和非政府国际组织。最近五年，尼泊尔每年新获得的外国承诺援助大约在4—5亿美元。九十年代以来，尼获得的双边经援平均以每年3.5%的额度增加，其中美国在双边经援中仅次于日本一直居于2、3位，在尼泊尔的经济和社会发展中具有不同寻常的作用。现将美国对尼援助的情况浅析如下：
一、美国对外援助政策、方式和内容
1、 美国国际开发署（U. S. Agency for International Development, 简称USAID）：
美国国际发展机构是美国联邦政府负责实施对外经济和人道主义援助的机构，其历史可以追溯到二战后重建欧洲的马歇尔计划和杜鲁门政府四点计划。在1961年，对外援助法案经肯尼迪总统签署成为法律并且确定USAID为执行机构。自那时起，USAID作为美国主要援助机构在减灾、脱贫、民主化改革领域向其他国家提供援助。USAID是一个独立的联邦政府机构接受国务卿全球外交政策的指导，由一名副国务卿级的行政官员领导，下设4个地区局。
2、 美国援外政策及其优先考虑因素
在1995年，USAID根据其可持续发展的六个目标和若干美国利益方面制订了策略框架，该机构将其保持经济社会增长并可持续发展的任务定义为：不浪费主权国的自然资源；尊重和保护经济、文化和自然资源；建立更多盈利和成体系的企业；培育有能力的政策环境；建立包括公民真正有权参与的当地社会团体。
该机构的六个主要发展目标为i)经济和农业发展；ii)人口、健康和营养协调发展；iii)环境；iv)民主化和政府管理；v)教育和培训；vi)人权援助。这些目标是考虑确定受援国并与美国的利益相联系的。这些需要考虑的美国国家利益是：促进美国经济的安全性；保护美国避免全球具体危险的侵害；加强受援国和平和稳定程度；避免灾害和其他综合性的人类危机。
3、美国援助方式和计划
美国发展援助包括双边援助（无偿援助、贷款援助和技术合作）、向国际组织捐款和交纳会费。
美国在全球范围内为经济发展目标提供双边援助的最大份额是人口、健康和营养协调发展领域。这种援助主要通过投资承包工程和无偿援助方式提供。投资通常是通过有确定目标和效果的项目，或通过适合带来确定领域（如卫生、教育和金融业）的政策改革的非项目援助机构来提供。此外，美国根据其480号公共法案（简称PL480）提供持续的食品援助项目。
二、美国援助尼泊尔情况
1、美国对尼援助历史：
美国于1947年与尼泊尔建立正式外交关系。在1951年两国签署四点技术援助协议后，经济合作计划开始实施。美国是最早对尼泊尔提供援助的国家之一。其对尼援助的历史可分为以下几个阶段：
A、50年代：建立援助基础。双方根据在印度新德里签署的四点技术援助协议，确定援助重点在于提供技术顾问和设备方面。在此期间，USAID和尼泊尔合作的项目如下：
制定根除疟疾计划；
建立一所教育学院；
第1期12名公共卫生护士毕业；
建立加德满都第1个现代电话交换总机；
在完成以上目标的同时，双方也建立了广泛合作关系的基础。
B、60年代：形成援助框架。在1961年1月，马亨德拉国王在全国实行无党派评议会制度（Partyless Panchayat Syetem）,宣布禁止一切党派活动后，USAID和尼泊尔开始建立持续性的合作制度—发展援助框架，并且双方达成了一个行政改革计划以加强政府行政管理能力和发展经济。在此期间，USAID和尼泊尔合作的项目如下：
建立104个县级卫生所；
扩建包括外科附属楼在内的比尔医院；
使航空旅客数量从1966年的25，000人增加到1973年的210，000人；
开发尼第一个也是最大的工业区—巴拉珠（Balaju）工业区。
C、70年代：在此10年中，USAID和尼泊尔的合作主要集中在通过小规模技术援助满足尼泊尔人民的基本需要。在此期间完成的主要成就如下：
小学入学率增加一倍；
建立了连接西部食品短缺山区到Terai农业基地的西部山区公路；
使接受卫生初级保健服务的人口从16%增加到46%；
以家庭为单位扶贫服务计划由62个县扩展到72个；
年农业化肥使用率达到18%。
D、80年代，尼泊尔选择了人民生活基本需要计划，包括食品、饮用水和基础医疗保健。USAID和尼泊尔的合作集中在促进私人领域经济发展和加强尼私人志愿组织规划、实施和评估基于团体组织的发展效果的能力。在此期间，USAID和尼泊尔合作的项目如下：
妇女受教育比例从11%增加到18%；
使一些食品长期匮乏地区转变为温饱地区；
避孕率提高到原来的3倍；
真实收入平均提高62%。
E、90年代，增加内涵阶段。
1990年4月，尼泊尔开放党禁，实行议会民主制度，政府向公民开放了大量机会。USAID和尼泊尔政府积极支持尼泊尔的政体的转型和帮助国有企业向私有化过度。
在90年代，USAID和尼泊尔的合作取得了关键性的发展，主要包括：
妇女参与公共事务人数有了惊人的发展，在1998年全国范围共有4万名女性通过选举进入地方政府供职；
247000个农户从事高附加值农产品的生产；
将近80%的县得到了维生素A的供应。
F、2000年以来，实现梦想（USAID的说法）
在认识到尼泊尔实行民主化制度仅仅10年，还处于初始阶段，USAID继续支持基层社区积极参与营造和稳定自身民主政府的工作。目标是：USAID积极与尼泊尔政府合作支持基层社区管理和保护其赖以生存的丰富的自然资源；通过与尼泊尔政府的紧密合作，USAID支持私人领域发展水电项目，将尼泊尔大量的水利资源转化为清洁、可再生、本国和本地区消费得起的能源；USAID通过提供高质量的家庭服务计划和项目控制包括爱滋病在内的主要传染性疾病，和尼泊尔共同合作保证人口的稳定增长、保护家庭健康卫生使其自身和后代建立起更好的生活。
2、援助水平：
根据尼泊尔财政部的统计，自1951年至2001年底，美向尼提供双边援助总额为6.476亿美元（超过360亿尼卢比）。美国1997年全球官方发展援助额为69亿美元，同期对尼双边援助额为0.278亿美元（不含通过IDA、亚行和一些联合国专门机构多边渠道对尼提供的援助），所占百分比很小，但对尼泊尔而言，却是在其接受的双边援助中名列前茅，2000年和99年美对尼援助略低于日本，居于第2位，98年，仅落后于日本和丹麦居于第3位。
截至2001年7月15日，美国对尼泊尔政府提供的双边援助均为无偿援助。具体援助情况请见下列各表：
以上援款中，自1980年以来，美国在设备培训、专家服务和协助政府规划方面的双边援助一直维持在1600万的水平。特别是美国国际志愿者和平队，自1962年以来，在尼工作人数一直保持在130-150人/年的水平。
表二、近年美国对尼援助项目 单位：万美元
表三、美国援尼在施项目 单位：万美元
表四、USAID近年对尼援助预算汇总 单位：万美元
表五、策略目标预算汇总 单位：万美元
注：（1）表四和表五5中的财年为USAID财年，时间范围是每年10月1日至次年9月30日。
（2）表四和表五预算总计值的差别在于表五缺少“480号公共法案（简称PL480）食品援助项目”一项。
（3）在USAID2002年预算报告中特别提到提供资金用于实施新特殊目的计划以减轻反政府暴乱的影响，但具体内容并未公开。
3、对尼泊尔援助优先考虑计划
美国目前对尼援助策略优先考虑以下四个目标：
（1）农业和林业：增加林业产品的生产和销售，增加高附加值农产品的生产。USAID目前致力于鼓励高附加值农林产品的生产和营销。该类项目也将有助于保持、管理和保护尼泊尔的土地、水和森林资源以达到持续和有利于环境的经济健康发展；
（2）卫生和家庭计划：减肥和增进母子健康，支持预防爱滋病，控制传染病。USAID减缓人口增长的努力集中在提高出生质量和自愿计划生育方式方面。USAID的计划目标是确保夫妻在决定家庭成员多寡方面作为积极的角色并且自主决定儿童的生存率，由此提高经济生产率和增加家庭幸福繁荣；
（3）妇女权利：通过提供识字班、法定权利和法律、微型企业的培训提高妇女权利和对社会政治生活的参与程度；
（4）水利项目：增加私人领域在环境和社会发展方面有利的水电项目的投资。USAID和尼泊尔政府实施此类项目的目的是促进私人领域投资中小规模水电项目的投资环境发展并且确保这种发展对环境和社会是稳妥的。
4、未来援助方向
2000年5月美国于华盛顿召开了美国对尼援助评论会议、同年7月美国援尼策略专家组访尼并随后在USAID亚洲近东局（NEA）的指导下制订了美国对尼2001-2005五年援助策略，该策略反映了USAID/NEPAL对不断变化的尼泊尔发展内涵的考虑，同时反映了美国援助机构结合其自身资源情况和优先考虑方面提供国际援助发展的观点。
该策略集中在3个主要领域：卫生、水利、关键性的自然资源和经选择的机构的管理。此外，还力求通过以下方式增进其援助影响力：
·集中提高主要资源（水、其他自然资源和包括卫生、人权再内的人力资源）的管理能力；
·增强尼政府制订基本政策、制度管理上和决策机制的能力；
·重点援助几个便于管理和有利润的领域（卫生、水利、民主化和自然资源）；
·通过与其他援助机构协调与合作均衡对尼援助；
·使USAID对尼援助计划和美国政府整体援助优先考虑方面紧密结合；
·使美国对尼双边援助与USAID和美国政府的在区域、全球初衷（利益）有机结合。
策略报告还特别提到，尼泊尔自90年以来实行的民主制度（多党议会制度）的最大威胁是低效的政府管理能力和腐败，反政府武装与政府的冲突和暴力活动是实施此援助策略的必然考虑因素。其中良好的政府管理能力是策略报告强调的重中之重，报告中提到：如不能确信这些援助计划是在良好的政府管理之下实施，USAID的援助计划将不可能在发展尼泊尔经济、缓解冲突起到很大的作用。
策略报告主要有3个策略目标：
SO2 降低出生率和尼泊尔家庭健康保护；
SO4 在有益于环境和社会的前提下，鼓励私人领域在水电可持续发展方面的参与和投资；
SO5： 增强自然资源和经选择的机构的管理能力。
此外，实施机构将在5年策略计划的前期完成并停止以下2个策略目标任务：
SO1： 持续性增加林业和高附加值农产品的生产和销售；
SO3： 增加妇女权利。
在该策略报告中，根据不同援助计划，援助资金水平从20万美元/年到2000万美元/年分为3个等级，其中80%的援助资金用于人口、儿童生存、爱滋病防治和其他卫生计划。在5年策略计划实施过程中，年计划援助资金分配如下：
SO2：卫生/人口计划1200万美元；
SO4：私人领域水电计划200万美元；
SO5：加强政府管理计划100万美元。
与以前的援助计划相比，实施这些计划的美国人员人数没有整体减少，但明显地减少了花费最多的岗位（25%）。执行计划的外国专家将与美国专家共同工作。同样，计划实施费用也未考虑减少，而且基本上是以美元现金直接支付。
三、（略）
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